BD 18

III. Raumplanung, Bauwesen, Gewässer, Energie, Verkehr dritten Obergeschoss des Neubaus gar nicht zu sprechen. Kurz gesagt, der Neubau wäre ein störendes Element in der Ortsbildschutzzone. Dieser fügt sich nicht in die Ortsbildschutzzone ein und er ist daher nicht bewilligungsfähig. Die vom Gemeinde- rat Cham erteilte Baubewilligung ist sowohl aus formellen als auch aus materiellen Gründen aufzuheben. In formeller Hinsicht ist die Vorinstanz ihrer Begründungs- pflicht nicht genügend nachgekommen, da sie im angefochtenen Entscheid auf den Fachbericht des Amts für Denkmalpflege und Archäologie gar nicht eingegangen ist und auch eine Begründung dazu fehlt.

f) Die gegenteiligen Ausführungen der Vorinstanz und der Bauherrschaft sind unbe- gründet. So wurde in den vorangehenden Ausführungen bereits dargelegt, dass es sehr wohl ein schützenswertes Ortsbild innerhalb der Ortsbildschutzzone gibt. Ob- wohl das Baugrundstück am westlichen Rand der Ortsbildschutzzone und des ISOS- Gebiets liegt, sind für die Beurteilung des Projekts die Vorschriften der Ortsbild- schutzzone massgebend. Auf die benachbarten Neubauten in der Kernzone, welche zugegebenermassen unterschiedlich gestaltet sind und keine besonderen architek- tonischen oder städtebaulichen Qualitäten aufweisen, kann bei der Beurteilung der Frage nach der Einpassung des Neubaus ins Ortsbild nicht abgestellt werden. Die Vorinstanz und die Bauherrschaft können auch nichts daraus ableiten, dass das alte Bründlerhaus im 2004 aus dem Inventar der schützenswerten Denkmäler entlas- sen wurde. Auf den Perimeter der Ortsbildschutzzone hat diese Entlassung keinen Einfluss und es gelten des¬wegen nicht weniger strengere Anforderungen an den geplanten Neubau in der Ortsbildschutzzone. Ein moderner, zeitgemässer Neubau ist an diesem Standort möglich, aber er muss sich in das zuvor geschilderte Ortsbild einfügen. Auch die dreieckige Form des Baugrundstücks sowie die Lärmbelastung entlang der (...), (...) und der Bahnlinie sind kein ausreichender Grund, der für die Bewilligung des Neubauprojekts sprechen könnte.

g) Aufgrund der vorstehenden Ausführungen steht fest, dass die Beschwerde der Beschwerdeführenden bezüglich der fehlenden Einpassung in die Ortsbildschutzzo- ne begründet ist. Die Beschwerde ist daher in diesem Punkt gutzuheissen und die Baubewilligung aufzuheben. (...) Entscheid des Regierungsrats vom 7. Juli 2015 1.2 §§ 18 Abs. 1 und 42 Abs. 1 VRG, Art. 4 Abs. 5 Reklamereglement der Gemeinde Baar Regeste: §§ 18 Abs. 1 und 42 Abs. 1 VRG, Art. 4 Abs. 5 Reklamereglement der Gemein- de Baar – Überprüfung der Rechtmässigkeit eines generell-abstrakten Erlasses (Reklamereglement), im Anwendungsfall. 395

B Verwaltungspraxis Aus den Erwägungen:

3. Die Rechtmässigkeit eines generell-abstrakten Erlasses kann im Anwendungs- fall überprüft werden (BGE 116 Ia 207; siehe auch § 18 Abs. 1 und § 42 Abs. 1 VRG). Der Regierungsrat ist insbesondere berechtigt, gemeindliche Erlasse auf die Übereinstimmung mit höherrangigem Recht zu überprüfen (vgl. BGE 108 Ia 46; ZBl 75/1974, S. 40; Marco Weiss, Verfahren der Verwaltungsrechtspflege im Kanton Zug, Zürich 1983, S. 133 ff.). Bei der vorfrageweisen (konkreten, akzessorischen) Normenkontrolle beschränkt sich die Prüfung inhaltlich auf jenen Teil der Norm, der gerügt und der für den konkreten Fall massgeblich ist (vgl. BGer-Urteil vom 16. Au- gust 2013 [2C_599/2012]).

a) Die Beschwerdeführerin zweifelt an der Rechtmässigkeit von Art. 4 Abs. 5 Re- klamereglement. Sie macht geltend, dass die Begrenzung der Plakatgrösse auf 4 m2 bzw. im Rahmen eines Reklamekonzepts auf 8 m2 unzulässig sei. Die meisten handelsüblichen Plakate würden ein grösseres Format aufweisen und die von ihr angebotenen Big Poster ohnehin. Für sie komme die Ablehnung des Bewilligungsge- suchs deshalb einem generellen Betriebsverbot gleich, da sie ausschliesslich Wer- bung mit Big Poster betreibe. Dadurch werde sie auf dem Gemeindegebiet Baar voll- ständig von einer Geschäftstätigkeit ausgeschlossen. Eine generelle Verweigerung der Bewilligung stelle einen rechtswidrigen Eingriff in die Freiheitsrechte des Grund- eigentümers dar. Ein kommunaler Erlass, der ein generelles Verbot für Plakatformate über 4 m2 ausspreche, verstosse gegen die in der Schweizerischen Bundesverfas- sung garantierte Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit und sei deshalb rechtlich nicht haltbar.

b) Der hier in Frage stehende Art. 4 Abs. 5 Reklamereglement lautet wie folgt: «Fremdreklamen dürfen die Grösse von 4.00 m2 nicht überschreiten. Dies gilt auch für Eigenreklamen und Firmenanschriften. Sofern ein Reklamekonzept für das Ge- bäude vorliegt, sind auch grössere Flächen möglich.» Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die obgenannte Regelung stelle einen Ein- griff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) dar. Ob sich diese Rechtsauffassung als zutreffend erweist, ist nachfolgend (vor- frageweise) zu prüfen.

4. Das gewerbsmässige Aushängen von Plakaten auf privatem Grund fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (BGE 128 I 3; BGE 128 I 295). Dieses verfas- sungsmässige Recht sowie die Eigentumsgarantie können unter den in Art. 36 BV genannten Voraussetzungen eingeschränkt werden. Danach bedürfen Einschränk- ungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage (a). Weiter müssen sie durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter (b) ge- 396

III. Raumplanung, Bauwesen, Gewässer, Energie, Verkehr rechtfertigt und verhältnismässig (c) sein. Schwerwiegende Einschränkungen müs- sen im Gesetz selbst vorgesehen sein.

a) Die Nichtbewilligung einzelner Plakatwerbestellen wurde vom Bundesgericht stets als leichter Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit qualifiziert (vgl. BGer-Urteil vom 8. Ja- nuar 2008 [1C_12/2007]). Als schwerer Eingriff wurde nur das vollständige Verbot von Fremdreklamen auf Privatgrund bewertet (vgl. BGer-Urteil vom 12. Mai 1998 [1P.122/1998]). Ein derartiges Verbot besteht in der Gemeinde Baar weder rechtlich noch faktisch. Handelt es sich vorliegend somit um einen leichten Eingriff, so genügt als gesetzliche Grundlage ein Gesetz im materiellen Sinn oder eine Generalklausel (vgl. BGer-Urteil vom 4. November 2008 [1C_293/2008]). Das Reklamereglement stützt sich sowohl auf § 69 Ziff. 2 Gemeindegesetz vom 4. September 1980 (GG; BGS 171.1) als auch auf § 7 Abs. 1 Planungs- und Baugesetz vom 26. November 1998 (PBG; BGS 721.11). Die vorliegend umstrittene Beschränkung der zulässigen Reklamegrösse findet somit in Art. 4 Abs. 5 Reklamereglement eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Sie ist hinreichend klar und entspricht damit den Anforde- rungen des Legalitätsprinzips.

b) Beim Begriff des öffentlichen Interesses handelt es sich um einen unbestimm- ten Rechtsbegriff, bei dessen Auslegung der zuständigen Verwaltungsbehörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zukommt, sofern ihre besonderen Kenntnisse oder ihre Vertrautheit mit den tatsächlichen Verhältnissen für die Auslegung bedeutsam sind (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2010, 6. Aufl., N 535 ff.). Die Vorinstanz führt in ihrer Vernehmlassung aus, dass die Einwohnergemeinde Baar im Sinne der Wahrung der Verkehrssicherheit, der Landschafts- und Ortsbildpflege eine zurückhaltende Handhabung mit Reklamen anstrebe. Das Reklamereglement sei am 15. Dezember 2009 von der Gemeindever- sammlung genehmigt worden. Damit komme auch der Wunsch der Bevölkerung zum Ausdruck, die Gemeinde vor einer Reklameflut, insbesondere von Grossreklamen, zu schützen. Die Einschränkung der zulässigen Grösse von Reklamen liege somit im öffentlichen Interesse. Diese Beurteilung ist zutreffend. Regelungen über die zu- lässige Reklamegrösse drängen sich zunächst aus Gründen der Verkehrssicherheit auf. Es entspricht allgemeiner Lebenserfahrung, dass Grossreklamen im Nahbereich von Strassen geeignet sein können, die Strassenbenützer abzulenken und die Ver- kehrssicherheit entsprechend zu beeinträchtigen. Dabei geht es insbesondere auch darum, dass ein reibungsloser Gebrauch des öffentlichen Grunds im Allgemeinen gewährleistet wird. Weiter steht die vorliegende Normierung im Interesse des Land- schafts- und Ortsbildschutzes und dient damit auch der Durchsetzung ästhetischer Anliegen. Sie wirkt einer unansehnlichen Konzentration von Reklameflächen entge- gen, fördert eine geordnete Werbung auf dem Gemeindegebiet und trägt dem Er- scheinungsbild einer Ortschaft als Ganzes, der Ästhetik einzelner Strassenzüge und Plätze, wie auch der Würde von historischen Stätten und Amtsgebäuden sowie der Einzigartigkeit von Natur- und Kunstdenkmälern Rechnung (vgl. BGE 128 I 3). Damit 397

B Verwaltungspraxis steht fest, dass die hier umstrittene Bestimmung zur Verwirklichung der Verkehrs- sicherheit sowie der Landschafts- und Ortsbildpflege massgeblich beiträgt (vgl. auch Art. 1 Reklamereglement). Sie liegt damit im öffentlichen Interesse, anerkennt doch auch die höchstrichterliche Rechtsprechung, dass mitunter der Ortsbildschutz ein taugliches Kriterium zur Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit im Plakatwesen dar- stellt (vgl. BGer-Urteil vom 5. Juli 2006 [1P.84/2006]).

c) Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit knüpft unmittelbar am öffentlichen In- teresse an. Er verlangt, dass die Massnahmen zur Verwirklichung eines im öffentli- chen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich sind sowie zumutbar blei- ben (vgl. BGE 138 II 346). Ungeeignet ist eine Anordnung, wenn sie mit Blick auf das angestrebte Ziel keinerlei Wirkung zeigt oder die Erreichung dieses Zwecks so- gar erschwert oder verhindert (vgl. BGE 130 I 140). Die Erforderlichkeit eines Ein- griffs fehlt, wenn eine aus Sicht des Bürgers weniger einschneidende Anordnung das angestrebte Ziel ebenso erreicht (BGE 136 II 457). Entscheidend ist dabei der Eignungsnachweis der Massnahmenalternative. Eine mildere Massnahme fällt als ungeeignet ausser Betracht, wenn sie eine geringere Zwecktauglichkeit als die ur- sprünglich ins Auge gefasste Vorkehrung aufweist (d.h. «nicht den erwünschten Er- folg» zeitigt; BGE 129 I 35). Gleiches gilt, wenn die mildere Massnahme zwar zweck- tauglich wäre, das Gemeinwesen aber einen grossen Mehraufwand in Kauf zu neh- men hätte (BGE 101 Ia 336). Eine Verwaltungsmassnahme ist unzumutbar, wenn keine angemessene Zweck-Mittel-Relation, bei Eingriffen also kein vernünftiges Ver- hältnis zwischen konkretem Eingriffszweck und konkreter Eingriffswirkung vorliegt. Darum ist eine geeignete und erforderliche Massnahme gleichwohl unverhältnis- mässig, wenn der damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung des betroffenen Bürgers im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen Interessen unver- tretbar schwer wiegt (BGE 135 I 176). Die Eignung der vorliegend streitigen Anordnung ist ohne weiteres gegeben. Eine Re- gelung über die zulässige Grösse von Fremd- und Eigenreklamen wahrt die Verkehrs- sicherheit und dient darüber hinaus dem Schutz des Landschafts-, Orts- und Stras- senbilds (vgl. auch oben E. 4b.). Auch die Notwendigkeit der kritisierten Bestimmung ergibt sich aus verkehrspolizeilichen sowie landschafts- und ortsbildschützerischen bzw. ästhetischen Gründen. Neben dem Umstand, dass das Anbringen, Versetzen und Ändern von Reklamen grundsätzlich einer Bewilligung bedarf (vgl. Art. 5 Re- klamereglement; Art. 99 Signalisationsverordnung [SSV; SR 741.21]; Art. 22 Abs. 1 Bundesgesetz über die Raumplanung [RPG; SR 700]), steht es einer Gemeinde im Rahmen der ihr zustehenden Kompetenzen frei, das Anbringen von Reklamen und Plakaten nach Art und Grösse zu normieren bzw. für bestimmte Zonen oder Ge- bäude überhaupt zu untersagen (vgl. BGE 128 I 3). Eine Bewilligungspflicht für Re- klamen auf dem Gemeindegebiet, verbunden mit entsprechenden Sachnormen, ist daher nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich, um die im öffentlichen Interes- se liegenden Ziele zu verwirklichen. Entscheidend kommt hinzu, dass Art. 4 Abs. 5 398

III. Raumplanung, Bauwesen, Gewässer, Energie, Verkehr Reklamereglement keine starre Grössenbegrenzung auf 4 m2 vorsieht. Vielmehr lässt die erwähnte Bestimmung grössere Flächen zu, sofern ein Reklamekonzept für das Gebäude eingereicht wird, in dem die Modalitäten (z. B. Standort, Grösse, Form, Farbe, Ausführung, Häufigkeit etc.) der Plakatierung unter Bezugnahme und Berücksichtigung der verfolgten öffentlichen Anliegen festgelegt werden. Mit die- sem Ansatz bewegt sich die Vorinstanz im Rahmen der Gestaltungsfreiheit, die ihr die bundesgerichtliche Rechtsprechung belässt. Insbesondere ist eine andere, mil- dere und zwecktauglichere Normierung als die hier umstrittene nicht ersichtlich. Im Weiteren basiert der vorliegende Eingriff auf einem vernünftigen Verhältnis zwischen konkretem Eingriffszweck und konkreter Eingriffswirkung. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin spricht Art. 4 Abs. 5 Reklamereglement kein generelles Verbot für Plakatformate über 4 m2 aus. Wie bereits ausgeführt, sind grössere For- mate möglich, sofern ein Reklamekonzept für das Gebäude eingereicht wird. Hinzu kommt, dass das Reklamereglement mit Art. 6 eine Ausnahmeklausel enthält. Da- nach sind Ausnahmen vom Reglement gestattet, sofern besondere Verhältnisse dies rechtfertigen und die Ausnahme dem Zweck dieses Reglements nicht zuwiderläuft. Gründe für eine Ausnahme sind durch den Gesuchsteller darzulegen. Das damit zum Ausdruck gebrachte Bedürfnis der Gemeinde Baar, eine Flut von Grossreklamen zu verhindern resp. grössere Plakate lediglich dann zuzulassen, wenn ein Reklamekon- zept vorliegt oder besondere Verhältnisse dies rechtfertigen, ist nachvollziehbar. Es kann nicht verheimlicht werden, dass es regelmässig die grossformatigen Reklamen sind, die in einem Spannungsverhältnis zu den verkehrspolizeilichen und ästheti- schen Anliegen stehen. Dass in diesen Fällen ein Konzept verlangt wird, welches ei- ne umfassende Würdigung der konkreten Situation zulässt, erscheint daher sachge- recht. In diesem Rahmen ist es denn auch möglich, die Modalitäten (z. B. Standort, Grösse, Form, Farbe, Ausführung, Häufigkeit etc.) der Plakatierung für das Gebäude und seine Umgebung verbindlich festzulegen. Es geht also nicht um einen generel- len Ausschluss von Grossreklamen, sondern um eine umfassende, einzelfallweise Beurteilung solcher Gesuche. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann nur ein undifferenziertes und ausnahmsloses Verbot von Fremdreklamen auf privatem Grund einen unverhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigen- tumsgarantie bewirken (vgl. BGE 128 I 3). Dies ist hier – wie zuvor dargelegt – nicht der Fall. Die umstrittene Bestimmung verbietet weder Fremdreklamen noch beinhal- tet sie ein starres, ausnahmsloses Verbot von Reklamen über 4 m2. Sie ist genügend flexibel, um in Rücksicht auf die jeweilige Situation unterschiedlich grosse Plakat- werbungen zu ermöglichen. Von einem generellen Betriebsverbot für die Beschwer- deführerin auf dem Gemeindegebiet Baar kann daher keine Rede sein, zumal es ihr ohne weiteres möglich wäre, neben dem hier umstrittenen «Big Poster» in der Grös- se von 50 m2 auch kleinere Formate anzubieten. Ein Blick auf die Internetseite der Beschwerdeführerin zeigt im Übrigen, dass ein solches Angebot bereits heute über die (...) offeriert wird, welche wie die Beschwerdeführerin (beteiligungsrechtlich) zur Holdinggesellschaft (...) gehört. Deren Produktpalette umfasst unter anderem für Werbungen an Strassen und Plätzen folgende (kleinere) Standardformate: F4 (Welt- format; 89,5 x 128 cm), F200 (Cityformat; 116,5 x 170 cm), F200L (Cityformat; 119 399

B Verwaltungspraxis x 170 cm), F12 (Breitformat; 268,5 x 128 cm), F12L (Breitformat; 268,5 x 128 cm), F24 (Grossformat; 268,5 x 256 cm). Weiter ist auf der erwähnten Webseite zu lesen, dass die Beschwerdeführerin im Moment über mehr als 120 Reklameanschlagstel- len für sogenannte «Mega Poster» verfügt, welche sich mehrheitlich in den Städten Genf, Zürich, Basel und Luzern befinden. Die Geschäftstätigkeit der Beschwerde- führerin, d.h. die Akquisition und der Verkauf von Werbeflächen für die Grossbild- kommunikation, konzentriert sich demnach auf die Grossstädte der Schweiz. Dies wird durch die Zweckumschreibung im Handelsregisterauszug der (...) ausdrücklich bestätigt. Innerhalb dieser strategischen Ausrichtung der Beschwerdeführerin fällt dem Gemeindegebiet Baar somit keine zentrale Bedeutung zu. Die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin werden mit der umstrittenen Reklamebestim- mung – wenn überhaupt - nur untergeordnet tangiert. Die vorliegend verfolgten öffentlichen Interessen sind daher höher zu gewichten als die privaten Interessen der Beschwerdeführerin. Artikel 4 Abs. 5 Reklamereglement erweist sich damit als zumutbar und hält auch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit stand.

5. Im Zwischenergebnis zeigt sich, dass Art. 4 Abs. 5 Reklamereglement auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und der damit verbundene Eingriff in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin ver- hältnismässig ist. Somit liegt mit der vorliegenden Normierung über die zulässige Reklamegrösse keine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vor. Aus den gleichen Gründen ist ebenfalls eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) der Beschwerdeführerin, die im Übrigen nicht Grundeigentümerin der Bauparzelle ist, zu verneinen. Die hier vorfrageweise zu prüfende Reklamebestimmung erweist sich folglich als verfassungskonform und ist entgegen der Auffassung der Beschwer- deführerin anwendbar. An der vorstehenden Beurteilung ändert auch die gemeindliche Richtlinie für Ge- staltung von Reklamen nichts, wonach im Rahmen von überzeugenden Konzepten als Richtwert eine doppelte Grösse von 8 m2 in Aussicht gestellt werde. Bei der Richtlinie handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung, da sie dazu dient, inner- halb gewisser Leitlinien eine einheitliche und rechtsgleiche Behandlung der einge- reichten Reklamegesuche zu gewährleisten. Sie stellt somit keine Rechtsquelle dar, weshalb der Regierungsrat und die Gerichte nicht daran gebunden sind (vgl. Hä- felin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N 123 ff.). Zu berücksichtigen ist die Richtlinie nur insoweit, als sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Auslegung der massgeben- den Bestimmungen zulässt (BGE 122 V 19). Für die Bewilligungsbehörde heisst das wiederum, dass sie für die Verweigerung eines Reklamegesuchs nicht einfach auf die Reklame-Richtlinie verweisen darf. Vielmehr hat sie ihren Entscheid im Einzelfall zu begründen (vgl. auch oben E. 4c.).

6. Das vorliegende Gesuch zur Anbringung einer Reklameeinrichtung für wechseln- de Fremdreklamen mit einer Grösse von 50 m2 (5 m x 10 m) überschreitet die in 400

III. Raumplanung, Bauwesen, Gewässer, Energie, Verkehr Art. 4 Abs. 5 Reklamereglement vorgesehene Plakatgrösse von 4 m2 deutlich. Wie den Akten weiter zu entnehmen ist, hat sich die Gemeinde bei der Beschwerdeführe- rin am 17. Mai 2013 erkundigt, ob für sie die Einreichung eines Reklamekonzepts für die gesamte Liegenschaft auf Grundstück GS (...) in Frage komme. Die Beschwer- deführerin lehnte dies gemäss telefonischer Rückmeldung vom 22. Mai 2013 ab. Damit sind auch die Voraussetzungen für die Prüfung von grösseren Werbeflächen gemäss Art. 4 Abs. 5 Reklamereglement nicht erfüllt. Hinzu kommt, dass die Be- schwerdeführerin auch keine Ausnahmegründe im Sinne von Art. 6 Reklameregle- ment dargelegt hat. Das Reklamegesuch hält daher die gesetzlichen Vorgaben nicht ein. Die Vorinstanz hat deshalb zu Recht unter Bezugnahme auf Art. 4 Abs. 5 Rekla- mereglement die Bewilligung für die nachgesuchte Reklameeinrichtung verweigert. Die Beschwerde erweist sich somit bereits unter diesem Gesichtspunkt als unbe- gründet und ist abzuweisen. Der vorinstanzliche Entscheid ist zu bestätigen.(...) Beschluss des Regierungsrats vom 24. Februar 2015 401